Các quan chức hành chính quan liêu tăng tối đa cái gì?


14-2-2013 (VF) — Các nhà kinh tế bắt đầu giả định rằng các cá nhân hành động vì vụ lợi cho bản thân. Do đó, để hiểu được hành vi của các cơ quan hành chính cần phải đặt câu hỏi: có gì trong lợi ích của các nhà hoạt động hành chính? Ở phần trước, chúng tôi đã lập luận rằng, vì nhiều lý do, họ không có chế độ khuyến khích để cho tiền lương của họ gắn chặt với kết quả công việc của họ. Sau đó câu hỏi đặt ra lại là: các nhà hoạt động hành chính này cố gắng tăng tối đa cái gì? W.Niskanen, thành viên hội đồng cố vấn kinh tế trong chính quyền Reagan và là cựu phó chủ tịch công ty Motor Ford, đã đưa ra một câu trả lời.

Niskanen cho rằng các công chức tìm cách tăng tối đa quy mô cơ quan của họ. Họ quan tâm đến “tiền lương, bổng lộc, danh tiếng, quyền lực, chức vụ”, mà tất cả những thứ này đều liên quan đến quy mô của cơ quan. Về mặt này, công chức cố gắng thúc đẩy hoạt động của cơ quan theo nhiều cách giống như các hãng cố gắng mở rộng quy mô của hãng mình. Họ cạnh tranh với các công chức khác để có ngân quỹ. Cạnh tranh của bộ máy quan liêu thay cho cạnh tranh thị trường.

Giả thiết của Niskanen có hàm ý gì đối với hành vi của quan chức? Làm thế nào quan chức có thể thành công trong việc tăng phần ngân quỹ của mình lên? Có một số cơ chế để làm việc đó, và việc hiểu biết những cơ chế này sẽ giúp hiểu biết thêm về một số tính chất của bộ máy hành chính quan liêu.

Mở rộng quy mô của cơ quan

Các quan chức tìm cách cung cấp những dịch vụ mà mọi người thèm khát. Về mặt này, cạnh tranh công thức thực hiện một chức năng hoàn toàn lành mạnh. Nhưng khách hàng trực tiếp của công chức, những người nhận dịch vụ, không phải là các thường dân, mà là các quý ông, quý bà, nghị sĩ, những người biểu quyết thông qua cho những khoản tiền riêng đó. Các quan chức của chính phủ rất nhạy với ý muốn của các nghị sĩ này, những người làm việc trong các ủy ban, tiểu ban giám sát các cơ quan chính phủ. Vì vậy mà, một số phi hiệu quả thường bị cho là của bộ máy quan liêu nhà nước lại nảy sinh từ những phi hiệu quả của pháp luật: bộ máy công chức đơn giản chỉ phản ứng theo những mong muốn của Quốc hội để mở rộng thêm những ân huệ đặc biệt đối với những nhóm lợi ích đặc biệt mà thôi.

Đó là khi có rất ít cạnh tranh giữa các quan chức, khi mà lợi ích của họ và lợi ích công có thể rất khác nhau. Niskanen cho rằng vừa qua đã có sự phi tập trung hóa đáng kể trong nội bộ bộ máy hành chính quan liêu (do đó mà cạnh tranh giữa họ giảm đi). Nhưng những nỗ lực để “hợp lý hóa” bộ máy công chức, để đảm bảo rằng hai cơ quan chính phủ không làm những chức năng chồng chéo nhau, là một bất lợi làm giảm cạnh tranh.

Thông tin và ngân sách thiếu hoàn hảo

Cuối cùng là, công chức thường có lợi thế quan trọng về thông tin hơn nhà lập pháp. Một nghĩ sĩ thường chỉ có những thông tin rất hạn chế về chi phí cần có để thực hiện những dịch vụ khác nhau. Họ không biết việc sản xuất ra một hệ thống tên lửa mới sẽ tốn kém bao nhiêu. Đôi khi, khi các công thức cạnh tranh nhau hoặc khi chi phí của một số chương trình hình như quá cao, các công chức thường có xu hướng đưa ra chi phí thấp hẳn xuống. Vì họ biết một khi chương trình đã được triển khai rồi, họ sẽ hoàn toàn có thể có thêm những ngân quỹ cần thiết để hoàn thành chương trình đó. Việc mua bán cho quân sự thường được thực hiện bằng các khoản chi tăng vượt lên này. Ở thời điểm khác, có thể có động cơ để họ tăng chi phí cần thiết để thực hiện một nhiệm vụ nào đó; nguồn tăng thêm đó có thể được sử dụng cho những mục tiêu khác nhau.

Thực vậy, một trong những quan tâm lớn của công chức là phải tin rằng mình có thể thực hiện công việc với chi phí thấp hơn. Một công thức không thể chi hết toàn bộ ngân sách của mình thì có thể bị cắt ngân sách trong năm tới. Điều này là lý do của cái được gọi là “vấn đề chi cho hết”, tức là phải sử dụng cho hết phần ngân sách mà Quốc hội đã duyệt cấp vào những tháng (ngày) cuối cùng của năm tài chính.

Công thức không chỉ bóp méo lợi ích và chi phí liên quan đến các hoạt động của mình, mà còn có thể có những hành động chi phối những lợi ích và chi phí đó nữa. Cụ thể là, các cơ quan thường được cấp ngân sách tổng thể; đây là công cụ chủ yếu để kiểm soát  cơ quan đó. Mặc dù vậy, cơ quan vẫn có quyền có những quyết định nào đó trong phạm vi ngân sách này. Cụ thể là công thức có thể sử dụng quyền hạn để theo đuổi những mục tiêu của mình, chứ không phải là mục tiêu của các các cơ quan lập pháp đề ra. Sự lo sợ sẽ bị cắt giảm một phần chi tiêu nào đó đôi khi được các cơ quan công cộng lợi dụng để đòi được tăng ngân sách tổng thể của họ. Do đó, khi Sở Công viên quốc gia bị cắt giảm ngân sách, nó đã bỏ ngay khoản chi tiêu cho hệ thống chiếu sáng Tượng đài Tự do, hy vọng rằng do sự phản đối mạnh mẽ của công chúng nó sẽ được cấp lại ngân sách.

Cuối cùng, các công chức có thể gây ảnh hưởng đối với mức độ ngân sách của mình bằng cách đưa ra một số lượng hạn chế những phương án. Quân đội có thể kêu ca rằng chỉ có hai loại hệ thống quốc phòng có thể khả thi, mà một hệ thống rất không có hiệu quả nhưng ít tốn kém, còn hệ thống kia lại rất tốn kém.

_________
* Joseph E. Stiglitz (Người dịch: Nguyễn Thị Hiên và những người khác), 1995, Kinh tế học công cộng, NXB Khoa học và Kỹ thuật
_________