Điều tiết độc quyền tư nhân

15-2-2013 (VF) – Bài học từ kinh nghiệp trước đây về quốc hữu hóa độc quyền tự nhiên là gì? Thứ nhất, các nhà điều tiết cần phải được độc lập với chính phủ để đưa ra lời hứa đáng tin cậy là không phải lúc nào cũng can thiệp. Điều này được đi cùng với việc thành lập các tổ chức điều tiết độc lập mà những chữ viết tắt của chính nhấn mạnh các phương tiện tài chính: Oftel, Ofwat, Ofgen,v.v…[1] Mỗi tổ chức điều tiết có các mục đích rõ ràng do nghị viên đưa ra nhưng chịu trách nhiệm về việc thực hiện chúng.

Thậm chí như vậy, độ tin cậy không phải luôn luôn được thiết lập một cách dễ dàng. Thậm chí, các tổ chức độc lập cũng không luôn luôn giữ lời hứa do mình đưa ra. Ví dụ, khi các công ty bị điều tiết tạo ra lợi nhuận không nhìn thấy trước, tổ chức điều tiết khó mà cho phép độc quyền tư nhân nắm giữ chúng. Thất bại của những cam kết điều tiết càng quang trọng khi một ngành càng phụ thuộc vào khoản đầu tư bền vững cho thành công hiện thời. Ví dụ, nếu thất bại điều tiết là đủ nghiêm trọng thì tư nhân hóa tất cả ngành viễn thông sẽ là tốt hơn để bảo vệ động cơ duy trì việc đầu tư. Ngược lại, trong các ngành chín muồi, như cấp nước, một thất bại điều tiết nào đó có thể ít thiệt hại hơn và có thể duy trì điều tiết ngay cả khi điều này được áp dụng một cách không hoàn hảo cũng có thể là tốt hơn[2].

Thứ hai, cần chú ý tới sự mất cân xứng về thông tin và khả năng chi phí leo thang bởi độc quyền tự nhiên. Về mặt bản chất, hai hệ thống điều tiết hành vi là có thể: trần giá hoặc trần đối với tỷ suất lợi nhuận (đôi khi gọi là “cộng chi phí”). Thiết kế điều tiết gặp sự đánh đổi khi hãng có độc quyền thông tin về chi phí thực của nó. Trần giá tạo cho nhà độc quyền tất cả lợi ích của việc giảm chi phí mà tổ chức điều tiết không quan sát được; trần đối với tỷ suất lợi nhuận có nghĩa là cắt giảm chi phí dẫn đến giá thấp hơn.

Nếu nó là vấn đề duy nhất thì trần giá tạo ra các động cơ tốt hơn. Nhưng nếu nhà độc quyền gặp các rủi ro khác thì điều tiết tỷ suất lợi nhuận tạo khả năng cho những phát sinh không nhìn trước chuyển sang người tiêu dùng, trong khi đó trần giá làm cho nhà độc quyền chịu toàn bộ rủi ro. Việc chia sẻ rủi ro hiệu quả có thể sử dụng một số yếu tố cấu thành của điều tiết tỷ suất lợi nhuận.

Bất chấp lý lẽ ủng hộ một sự thỏa hiệp nào đó giữa hai phương pháp này, việc điều tiết của Liên hiệp Anh cho đến tận thời gian gần đây vẫn quá nặng nề về phương pháp trần giá, đặt toàn bộ sức mạnh của điều tiết đằng sau áp lực giảm chi phí. Việc này được đi tiên phòng cùng với tư nhân hóa BT và năm 1984, với ràng buộc trần giá “RPI-X”. Các giá danh nghĩa của BT có thể tăng cùng tỷ lệ với chỉ số giá bán lẻ, từ đi X%. X là cắt giảm hàng năm trong giá thực. Vì viễn thông hưởng tiến bộ công nghệ phát triển nhanh, nên BT phải có khả năng giảm chi phí sau mỗi năm theo biến thực. Tổ chức điều tiết Oftel đặt ra X. Lúc đầu, X là 3%. Sau đó tăng lên 4,5% và sau đó 6,25%. Trong mười năm đầu là công ty tư nhân, BT phải giảm giá thực của mình cộng dồn là 45%. Thực thế chúng đã giảm 43%.

Năm 2004, Tổ chức điều tiết ngành thông tin liên lạc mới Ofcom đã thông báo quan điểm chiến lược về điều tiết trong khu vực thông tin liên lạc. Một phần quan điểm này sẽ được nghiên cứu so với khuôn khổ điều tiết tồn tại đã 20 năm và liệu sự chuyển trọng tâm khỏi kiểm soát giá có trở nên hiệu lực hơn trong việc cung cấp các dịch vụ hiện tại, sáng tạo và định hướng người tiêu dùng cho khác hàng không.

Hộp 18-3 Đối xử tốt hơn đối với những người sử dụng điện thoại di động

Chương 18 đã giới thiệu vai trò của cạnh tranh trong việc điều tiết hành vi của hãng có sức mạnh độc quyền. Bây giờ chúng ta cũng đã nghiên cứu vai trò của điều tiết RPI-X, chúng ta có thể nghiên cứu một số phán quyết của Ủy ban Cạnh tranh liên quan đến điện thoại di động.

Năm 1999, sau một nghiên cứu của Ủy ban Cạnh tranh có thái độ chỉ trích lệ phí đối với điện thoại di động, Vodafone và BT Cellnet (bây giờ gọi là ) đã bị đặt trần giá kiểu RPI-9 trong từng năm 1999 và 2000.

Năm 2003, Ủy ban Cạnh tranh lại tham gia một lần nữa, lần ngày nghiên cứu sự phàn nàn rằng chi phí gọi từ điện thoại di động sang các đường cố định mặt đất là quá cao. Ủy ban đã kết luận rằng chi phí của các cuộc gọi từ những người sử dụng đường cố định cao hơn ít nhất là 40% so với mức công bằng. Những nhà điều hành mạng di động cho rằng giá gọi chuyển mạng cao được sử dụng để trợ giá cho các điện thoại di động cầm tay mới. Ủy ban lập luận rằng không phải tất cả những người sử dụng đường cố định đều là những người sử dụng di động và vì thế không được lợi từ trợ cấp này.Kết quả là, Ủy ban đã yêu cầu Vodafon và  cắt giảm phí chuyển mạng thực của mình đi 15% một năm trong thời kỳ 2002-2006, và cũng yêu cầu Orange và T-Mobile giảm phí nối mạng đi 14% một năm.

Vì cạnh tranh tăng lên từ điện thoai di động, các nhà cung cấp nước ngoài và các công ty cáp, việc điều tiết viễn thông ngày càng chuyển từ điều tiết giá cuối cùng sang giá trung gian và kết nối mạng. Như Luật Cạnh tranh châu Âu buộc Microsofr phải cho phép các đối thủ cạnh tranh được giao diện với các servers của nó, Ofcom xem xét các mức giá mà BT đặt cho các đối thủ khi sử dụng mạng phân phối quốc gia của nó. Với nhiều nàh cung ứng tiềm năng hơn, cạnh tranh trong thị trường sản phẩm cuối cùng sẽ tăng.

Như chúng ta kỳ vọng, cạnh tranh giữa các công ty nước đã chứng minh rằng phải khuyến khích nhiều hơn nữa, do đó khuôn khổ điều tiết ban đầu sau tư nhân hóa về mặt bản chất vẫn còn. Khi điều tiết các công ty nước, Ofwat đã thực hiện “RPI + K”. Giá thực của nước tăng K% một năm để cho phép các công ty nước cải thiện chất lượng (và thực sự chất lượng!) bằng việc đầu tư đáng kể khi mà nước là ngành quốc hữu hóa là không đáng kể. K tính trung bình năm khoảng 5,5%, nhưng thay đổi theo các công ty nước ở các vùng khác nhau tùy theo quan điểm của Ofwat về nhu cầu đầu tư.

Điều tiết hành vi không phải là phương án lựa chọn duy nhất sẵn có đối với các tổ chức điều tiết. Cũng có thể phân chịu một công ty và thay đổi cơ cấu ngành. Trong những năm 1980, công ty điện thoại Mỹ AT&T đã bị chia thành “những quả chuông nhỏ”, mỗi đơn vị phục vụ một vùng của Mỹ nhưng chia sẻ cùng một mạng về các cuộc gọi liên vùng.

Các vấn đề về điều tiết các công ty lớn đã làm cho các tổ chức điều tiết phải suy nghĩ nhiều hơn về một số phần của doanh nghiệp có thể tồn tại được qua sự cạnh tranh không. British Gas độc quyền sau đó bị phá vỡ dần bởi việc cho phép các công ty khí đốt và điện khu vực cạnh tranh trong việc cung cả khí đốt và điện. Các ngành này và các ngành khác là liên kết dọc, kết hợp các thiết bị đầu nguồn, mạng lưới truyền tải cơ sở với các hoạt động cuối nguồn như phân phối địa phương. Mạng lưới truyền tải cơ sở là độc quyền tự nhiên – chúng ta chỉ muốn một đường dây điện quốc gia – nhưng các hoạt động cuối nguồn cung cấp nhiều cơ hội cho cạnh tranh. Rõ ràng việc sử dụng mạng là sẵn có ở các mức giá hợp lý và tổ chức điều tiết cần giám sát điều này. Vấn đề then chốt là liệu hãng điều hành mạng có được phép cạnh tranh với các nhà phân phối cuối nguồn khác không. Câu trả lời phụ thuộc vào liệu các ảnh hưởng hướng ngoại dọc và các cơ hội cho hành vi chiến lược có tạo cho nhà độc quyền mạng sức mạnh quá mức trong thị trường cuối nguồn.

Tương tự, tư nhân hóa British Rail đã dẫn đến việc tạo thành Railtrack để cung cấp mạng lưới cơ sở hạ tầng, và trao quyền hoạt động khu vực cho các công ty như Virgin, Trains, Connex và ScotRail. Những ảnh hưởng hướng ngoại giữa các hoạt động cho thấy rằng việc phá vỡ các công ty không luôn luôn cung cấp giải pháp dễ dàng. Railtack đã bị chỉ trích một cách dai dẳng việc đầu tư ít.

Vì được hưởng lợi trực tiếp của các đường sắt tốt hơn là các công ty điều hành đường sắt, các động cơ của Railtrack đã phụ thuộc vào tổ chức điều tiết đã buộc thu nhập của Raitack với việc cung cấp cơ sở hạ tầng đường sắt tốt hơn của nó một cách trực tiếp như thế nào. Câu trả lời là “không đủ”. Năm 2001, khi Railtrack phá sản, chính phủ mới tổ chức lại ngành đường sắt một lần nữa, cuối cùng dẫn đến việc tạo ra Network Rail.

Thực tế đáng  buồn về việc tư nhân hóa đường sắt cũng cho thấy rằng các vấn đề cam kết không tan biến bởi vì một ngành bị tư nhân hóa. Mỗi lần các thành viên của nghị viện cho rằng việc bơm nhiều tiền công cộng vào mới có thể cứu được ngành đường sắt. Railtrack đã có động cơ giảm đầu tư của mình vào đường ray và phát tín hiệu, và các công ty hoạt động đã có động cơ làm chậm lại việc đầu tư vào các đoàn tàu và các toa mới.


[1] Lúc đầu, viễn thông, khí đốt, điện và các độc quyền tư nhân khác có tổ chức điều tiết riêng như Often, Ofgas, nhưng dần dần các tổ chức này bị thay thế bỏi các tổ chức điều tiết cho cả khu vực. Do đó, Ofgen bây giờ điều tiết các thị trường khí đốt và điện tử va Ofcom không chỉ điều tiết viễn thông mà cả ngành thông tin khác nhau radio và băng thông rộng.

[2] Đây là các ví dụ về cái tốt thứ nhì đã đưa ra ở Chương 15.


* David Begg, Stanley Fischer & Rudiger Dornbusch (GV ĐHKTQD dịch), 2008, Kinh tế học, NXB Thống kê.

* Phần trước: Tư nhân hóa trong thực tế

* Phần sau: Sáng kiến tài chính tư nhân