Sáng kiến tài chính tư nhân


16-2-2013 (VF) – Năm 1992, khi sự suy thoái 2 năm của Liên hiệp Anh đã làm xói mòn doanh thu thuế và làm việc vay mượn của chính phủ nhiều như nấm, chính phủ đã áp dụng Sáng kiến Tài chính Tư nhân (PFI). Chính phủ đã sử  dụng tài năng chuyên môn của khu vực tư nhân để tài trợ các dự án công cộng. Những người chỉ trích coi đó là âm mưu cắt giảm quy mô rõ ràng trong ngân sách. Lập luận đã được kéo dài mãi từ đó.

PFI chuyển các bộ phân và các tổ chức chính phủ từ chủ sở hữu và người điều hành các tài sản thành những người mua các dịch vụ tư khu vực tư nhân. Các hãng tư nhân trở thành những người cung dịch vụ dài hạn chứ không phải chỉ là những người xây dựng các tài sản được thanh toán trước. Không trả chi phí vốn cho việc xây dựng các con đường, chính phủ trở thành người thuê liên tục nhiều dặm đường cao tốc được duy trì.

Trong thời kỳ 1992-98, các hợp đồng trị giá 11 tỷ £ đã được ký kết, trong đó riêng đường sắt qua đường hầm biển Măng sơ đã chiếm 27%, 33% là các chương trình giao thông khác như đường bộ, cầu, xây dựng đường sắt và tàu điện, và 12% các dự án bệnh viên và khu vực y tế khác. Phần còn lại thuộc công nghệ thông tin, quốc phòng, giáo dục, nhà tù và nhà ở khác. Năm 1996, chương trình này đã được mở rộng đến các tổ chức địa phương như Chương trình Đồng sở hữu Tư nhân Công cộng (PPP). Bảng 18.3 cho thấy các dữ liệu từ 1998-99 đến 2003-04.

Bảng 18.3 Đầu tư khu vực tư nhân PFI (tỷ £, 98/99-03/04)

Bảng 18.3 Đầu tư khu vực tư nhân PFI (tỷ £, 98/99-03/04)

Kho bạc kiên trì mục tiêu lôi kéo khả năng quản lý và kiểm soát rủi ro của khu vực tư nhân. Chính phủ đã chán ngấy với chi phí cao của các dự án công cộng. trong điều kiện PFI, khu vực tư nhân chịu trách nhiệm về rủi ro nằm trong sự kiểm soát của nó. Chính phủ chỉ chịu trách nhiệm về những phần vượt quá phát sinh từ những rủi ro rộng hơn bên ngoài sự kiểm soát  của những người ký hợp đồng. Tất nhiên, ranh giới là không rõ ràng. London and Continental Railway (đường sắt London và Châu lục) chịu trách nhiệm về dự án PFI lớn nhất, Channel Tunnel Rail Link đã đòi hỏi nhiều tiền hơn so với những mức xác định  trong đấu giá ban đầu của nó.

Vậy tác dụng của ngân sách là gì? Thứ nhất, bất kỳ lợi ích nào tư hiệu quả khu vực tưn hân cũng được đặt đối lập với thực tế là chính phủ có thể vay rẻ hơn khu vực tư nhân. Khu vực tư nhân chịu những chi phí xây dựng ban đầu, được tài trơi bằng tiền vay. Việc xếp loại tín dụng thấp hơn của các dự án do tư nhân tài trợ (so với xếp loại chính phủ loại AAA, trái phiếu của bệnh viện Greenwich được xếp loại BBB và trái phiếu Docklands Light Railway được xết loại A) có thể ý nghĩa nào đón cho đến điểm một phần trăm bổ sung đối với lãi suất phải được trả. Khi lãi suất trung bình chỉ là 5 hoặc 6%, lãi suất này bổ sung rất nhiều vào chi phí dự án. Hiệu quả khu vực tư nhân phải bù nhiều hơn lãi suất này nếu chính phủ được lợi.

Thứ hai, PFI làm cho chính phủ thoát khỏi chi phí vốn ban đầu của việc xây dựng một con đường hay một nhà tù đổi lấy việc chịu hai loại chi phí tương lai. Thứ nhất là “thuê” hiện thời con đường hoặc dịch vụ nhà tù từ nhà cung cấp tài sản, thứ hai là khoản nợ có thể đối với sự gia tăng chi phí bên ngoài sự kiểm soát của nhà cung ứng tư nhân. Đưa ra những trợ cấp ban đầu cho nhà cung cấp tư nhân trong ước tính ngân sách ngày nay không phải là vấn đề dễ dàng.

Về trao đổi chi phí vốn lấy khoản nợ tương lai để thuê dịch vụ là gì? Giả sử mất 100 triệu £ để xây dựng con đường và lãi suất là 10%. Nhà cung cấp tư nhân phải đòi 10 triệu £ một năm chỉ để trang trải chi phí cơ hội của tiền bị trói vào dự án. Trong những năm đầu, chính phủ có con đường của mình và chi ít hơn 100 triệu £ mà lẽ ra phải chi để xây dựng con đường. Lúc đầu, nó cần ít doanh thu thuế, đó là khoản vay ẩn. Giá trị hiện tại của cước thuê đường tương lai mà nó phải trả không để lộ ra đó là khoản nợ của chính phủ.

Nhiều luồng tiền tương lai không được tính đến một cách thích hợp vào các tài khoản của chính phủ. Khi Liên hiệp Anh lần đầu tiên phát hiện ra dầu Biển Bắc, giá trị hiện tại của thuế tương lai đánh vào việc khai thác dầu đã không được đưa ngay  vào như một tài sản của chính phủ. Đây không phải là cách thị trường chứng khoán hành xử. Hãy nghĩ về tất cả các công ty internet được đánh giá hàng tỷ £ vì thị trường nghĩ chúng sẽ đem lại doanh thu trong một ngày nào đó trong tương lai.

Ngược lại, nhiều chính phủ đã biết rằng họ gặp những khoản nợ lương hưu khổng lồ trong tương lai, vì dân số đang già đi và các quỹ hưu trí nhà nước hào phóng (không phải đặc điểm của Liên hiệp Anh!), khoản nơ này không để lộ ra ở đâu trong các tài khoản của chúng ở hiện tại. Nó phải được ghi không phải vào tài khoản luồng của thu nhập và chi tiêu hiện thời, mà một cách lý tưởng vào sự đánh giá hiện thời về các tài sản và nợ. Vì nó không được ghi như thế, khi các dự án PFI dần dần tích lũy được luồng phí trả cho những nhà cung cấp dịch vụ tư nhân về cái trước đây các dự án công cộng làm, điều ngày nghiễm nhiên sẽ có xu hướng làm tăng luồng chi tiêu của chính phủ trong tương lai.

Hộp 18-4 Chênh đường ray

Khi tư nhân hóa ngành đường sắt đã được thực hiện ồ ạt trước cuộc bầu cử năm 1997, British Rail đã bị chia nhỏ. Cơ cấu mới bao gồm rất nhiều doanh nghiệp chạy tàu nhưng chỉ có một công ty, Railtrack cung cấp cơ sở hạ tầng đường sắt. Giá cổ phiểu của Railtrack tăng đột ngột khi các nhà đầu tư kỳ vọng nó sẽ thịnh vượng. Tháng 10 năm 2001 Railtrack đã bị phá sản. Bài học của chúng ta rút ra từ sự thất bại này là gì?

Railtrack được kế thừa hàng chục năm đầu tư thấp vào cơ sở hạ tầng đường sắt. Sự thay đổi trong sở hữu là không đủ. Cái cần là sự đầu tư rộng rãi. Nhưng khi là độc quyền tư nhân, Railtrack đã bị điều tiết. Những nỗ lực trực tiếp để tài trợ cho việc đầu tư vào đường sắt bởi các mức giá cao đã bị cản trở bởi phí đường sắt (và vì thế lượng tiền Railtrack có thể đặt cước cho các nhà hoạt động chạy tàu) bị điều tiết một cách chặt chẽ. Thêm vào mối quan tâm về sự cạnh tranh không phù hợp với sức mạnh thị trường tiềm tàng, các nhà chính trị cũng rất nhạy cảm với mức giá đường sắt.

Tình huống này bị phóng đại bởi hai vấn đề. Thứ nhất, mọi người đều đánh giá thấp chi phí của việc nâng cấp đường sắt, cụ thể là đường sắt West Coát xấu có tiếng ở London đến Glassgow. Thứ hai, những vụ tai nạn đường sắt, đặc biệt ở Hatfield nơi đường sắt đáng chê trách, đã dẫn đến các chương trình tốn kém và không lường trước để cải thiện sự an toàn một cách nhanh chóng.

Biểu dưới đây biểu thị đầu tư kế hoạch lũy kế trong thời kỳ 2001-10. Với kho bạc từ chối tăng phần đóng góp của chính phủ, khu vực tư nhân đã luôn miễn cưỡng đầu tư 34£ vào một ngành chiu sự điều tiết bên ngoài, không có đảm bảo sẽ thu đủ doanh thu để trả khoản đầu tư với lãi. Khi chúng ta bàn luận hãng là gì ở Chương 6, Hộp 6.3 đã viết, vì hầu hết các hợp động là không đầy đủ, một số người phải có sự kiểm soát cuối cùng khi một điều nào đó dự kiến không xảy ra. Ví dụ Railtrak cũng làm sáng tỏ sự mập mờ nằm trong sự đối tác công cộng – tư nhân này.

Đầu tư dự định vào đường sắt Quỹ cộng dồn, 2001-10 (tỷ £, mức giá năm 2000)

Đầu tư dự định vào đường sắt
Quỹ cộng dồn, 2001-10 (tỷ £, mức giá năm 2000)

Bằng việc chiếm giữ vòng tiếp theo của tiền kho bạc và đẩy Railtrack đến phá sản, chính phủ giả định sự kiểm soát cuối cùng khi đụng chạm đến trạng thái đường sá. Một số nhà đầu tư tư nhân đã kêu ca rằng điều này có thể làm cho sự đối tác giữa khu vực công cộng và tư nhân trong tương lai khó khăn hơn. Vì khu vực tư nhân vui vẻ duy trì lợi nhuận khi mọi thứ diễn ra tốt đẹp, không rõ ràng rằng họ có cơ sở cho những phàn nàn khi mọi thứ xảy ra theo hướng khác.

Nguồn: The Economist, 20 October 2001.


* David Begg, Stanley Fischer & Rudiger Dornbusch (GV ĐHKTQD dịch), 2008, Kinh tế học, NXB Thống kê.

* Phần trước: Điều tiết độc quyền tư nhân

* Phần sau: Xem tiếp Phần BốnChương 19: Giới thiệu về kinh tế học vĩ mô